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二、“土地改革”


  国民党在总结自己失败和中国共产党胜利时,起码有一点共识,即"土地改革"。所以到台湾后,国民党当局"痛定思痛",进行"土改"。先是"三七五减租",又是"公地改领",再者"耕者有其田"。这种"土改"是不彻底的,但对台湾经济,尤其是农业的发展确实起了重要作用。
  1.乱中求稳之首计
  中国以农立国,80%的人口是农民,农民的中心问题是土地问题。从古至今,无数的农民都曾为获得土地进行过不屈不挠的斗争。要解决农民问题,就必须首先解决农民的土地问题,谁解决了农民的土地问题,谁就获得了中国绝大多数人口的拥护。
  在中国近现代史上,有许多解决农民土地问题的方案,其中有三个方案最具代表性:一是太平天国时期的《天朝田亩制度》;二是孙中山的平均地权与耕者有其田方案;三是中国共产党的土地纲领。这三个方案恰好代表了三个阶级在土地问题上的政治主张。
  《天朝田亩制度》是中国历史上第一个完整的农民土地纲领。它以废除封建土地制度、实现农民平分土地为核心,力图实现"有田同耕、有饭同食、有衣同穿、有钱同使,无处不均匀,无人不饱暖"的理想。这一主张集中表达了当时贫苦农民的土地要求与美好愿望,对鼓舞农民斗争具有积极的作用。但是,在封建社会,采用绝对平均主义分配土地,企图在小农经济的基础上平分一切社会财富,废除私有制,既不可能实现,也不利于生产力的发展。
  而孙中山的平均地权,是资产阶级革命派的土地纲领。它以发展资本主义为目的,主张土地国有化,其最大的特点是,与农民的土地纲领相比较,不是采取土地农有政策,而是土地国有。具体办法是:在革命政权建立之后,由地主自报地价,国家向其抽1%的地价税,并保有照价收买的权利,以防止地主故意少报地价;以后土地增价部分则全部归国家所有。土地涨价归公就是孙中山讲的土地国有、平均地权。在半殖民地半封建社会,中国资产阶级与封建势力有千丝万缕的联系,他们根本不敢彻底废除封建剥削,更不敢发动农民,满足农民的土地要求。平均地权的实施必须采取"温和的社会改良",而不是激烈的"农人革命"。其结果也正如毛泽东所说:"国民革命需要一个大的农村变动。辛亥革命没有这个变动,所以失败了。"
  但是,孙中山作为中国资产阶级的杰出代表,能够将土地问题同发展资本主义联系起来,显而易见,比《天朝田亩制度》有高明之处。特别是在孙中山的晚年,在共产国际的影响与中国共产党人的帮助下,他又提出了耕者有其田的主张,即把土地"从封建剥削者手里转移到农民手里,把封建地主的私有财产,变为农民的私有财产,使农民从封建的土地关系中获得解放,从而造成将农业国转变为工业国的可能性。"非常遗憾,还没来得及实行,孙中山就与世长辞了。
  中国共产党的土地纲领,则是从实际出发,真正为广大农民解决了土地问题的正确纲领。中国共产党土地纲领的总目标是废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行"耕者有其田"的土地制度。具体做法是:
  乡村中一切地主的土地及公地,由乡村农会接收,连同乡村中其他一切土地,按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配,在土地数量上抽多补少,在土地质量上抽肥补瘦,使全乡村人民均获得同等的土地,并归个人所有。
  由于中国共产党的土地纲领满足了广大农民对土地的要求,因而赢得了他们的拥护和支持,不仅促进了农村生产力的发展,而且成为共产党战胜蒋介石的决定性因素之一。
  蒋介石兵败逃台以后,吸取大陆失败的教训,采取了一系列有利于发展生产、改善民生的措施,以巩固其统治基础。事实上,国民党政权处于风雨飘摇之中,要想在台湾站稳脚跟,当务之急也是着手解决农村土地问题。
  因为,在台湾历史上长达半个世纪的日本占领时期,台湾经济遭到极大的破坏。日本在台贯彻"工业日本,农业台湾"的政策,以土地重新登记、调查、丈量、收买为借口,以土地所有权申报为手段,把大量历代汉族和高山族农民辛勤开垦的土地没收为官有。在他们的巧取豪夺下,全台68.5%的耕地、山林归殖民政府、日本财阀及少数人占有,其中耕地面积的20.4%被日本财阀和私人占有,森林面积的97%以上为殖民地政府占有。这对以农业为主、农业人口占多数的台湾来说,广大农民被"竭泽而渔",台湾地主的剥削强度和农村阶级对立的尖税程度,比大陆诸省有过之而无不及。
  1945年台湾光复后,日本殖民者退出台湾,但其土地占有关系却无多少改观,土地越发集中于少数人手中。台湾地主对农民层层盘剥,方式五花八门,主要有四种类型:一是高地租,据1949年"台湾省政纪要"记载,台湾的地租额一般都在业六佃四的水准,甚至达到业七佃三。二是实行"铁租",即不问丰欠旱涝、收成好坏,佃户必须向地主交纳不少于丰年总收获量的60%的地租。三是押租制,即预收一至二年的全部地租。四是副产物租,即地主在地租之外,还要平白无故地分享甚至全部霸占农民饲养家禽和种植果木的收人,尽管这些收人并非产自地主的出租地。
  在这种深重的压迫之下,台湾农民饥寒交迫,哀声遍野,有的地区已爆发抗租抗息的自发运动。对此,时任台湾省主席的陈诚指出:"租佃双方矛盾无法调融,造成农村社会内部之不安,极易为外邪所感染",共产党的"渗透工作,即多从此等空隙入手",如"不加改善,乱源即由此发生,证诸往事,历历不爽,"而今"农村不安现象,已极显著","因此之故,台湾必须实行土地改革,是一种客观需要,虽有万难,不能顾及。"
  鉴于形势的严峻,蒋介石一到台湾便宣称:"我们要为坚持。实现三民主义而战,满清革命时期,我们乃是以民族主义为重心;在军阀革命时期,则是以民权主义为其重心;在今日对共匪勘乱复兴的国民革命时期,乃是以民生主义为重心的革命"。而实施民生主义的起点,便是开展"土地改革"。
  蒋介石在大陆统治22年都未实行"士地改革",为何一到台湾便大刀阔斧地进行?除了他所谓的解决民生主义和蒋家小王朝的生计问题外,其"土地改革"的可行性也大大增加。
  因为,这时台湾当局与地主阶级的关系已不同于大陆时期,在大陆时,地主阶级是国民党的依靠力量,国民党内的党、政、军高级官员,多与农村中的封建地主有千丝万缕的联系,甚至他们本人就拥有大批地产。1930年国民党曾颁布了《土地法》,规定要实行"耕者有其四"和"平均地权",但是刚一实行就触犯了当权者的利益,他们纷纷到蒋介石面前托关系求情,"耕者有其田"根本行不通。而在台湾,国民党当权者与当地地主并无丝毫瓜葛,正如国民党的叛逆者孙家麟所说:
  因为地主全部都是台湾人,所以国民党可以大慷他人之慨,以大刀阔斧的手法,毫无顾忌地认真推行。
  假如当时百甲以上的大地主,有三五个是属于皇亲贵戚之流,我想台湾的土地工作,能否顺利推行成功,恐怕连陈诚先生也不敢作肯定的答复。
  同时,实施土地改革,对国民党当局而言又是一箭双雕的大好事,既可以施恩于民,巩固统治基础,又可以削弱台湾地主的经济地位,间接打击"台独"分子和台湾地方势力。
  加之,国民党退台后,实权人物陈诚、蒋经国等又都是土地改革的坚定支持者。陈诚早年曾在江西、湖北等地积极解决农民土地问题,但因种种原因而未奏效。蒋经国早年曾在苏联任集体农庄的苏维埃主席,对解决土地问题有较深的理性认识和感性认识。在赣南时,他颂布了《新赣南土地政策》,规定"土地分配,依人口而决定,超额由中国农民银行照价收买,再转贷给佃农,地价由人民开会来决定,分五年还清。"由于国民党极右势力的阻挠和蒋介石的反对,其土改政策也付之东流。到台湾后,陈诚、蒋经国更加认识到解决土地问题的重要性,从而力促进行土改。
  2."土改"三部曲
  国民党在台湾的"土地改革"是分三步进行的:
  第一步:"三七五减租"。
  1949年3月1日,陈诚在台湾省行政会议开幕式上宣布要切实执行"三七五减租",他警告大地主:"仅顾及本身利益而剥削农民,将来会自食其果"。4月23日,陈诚公布"台湾私有土地租用办法"及实施细则,由此揭开了台湾土改的序幕,并开始执行"三七五减租。"
  "三七五减租"的主要内容是:
  第一,限定耕地租额。扣除种子、肥料等成本费25%,剩余75%由农民、地主各得一半,即37.5%。换言之,即地主收取地租,最多不能超过租地全年出产物的37.5%。原约地租超过37.5%者减至37.5%,不及者不得增加。这就大大减轻了农民的地租负担。
  第二,确定耕地租期,巩固佃权。1951年6月,台湾当局颁布"耕地三七五减租条例",规定:废除租地押金制和预收地租制,租约必须以书面签订,租期不得短于6年,对不到6年而地主撤佃的情况作了种种限制。该法案颁布后,佃农只要与地主签订租约,即可取得至少6年的土地支配权,在此期间,只要每年交纳总产量的37.5%地租,产量增加租额也不变。因此,佃农的生产积极性大大提高,遂热心于加强田间管理和短期水利建设,保护了佃农利益。
  第三,灾歉之年地租减免。因灾害等原因造成农作物歉收时,承租人可以请求乡镇公所耕地租佃委员会查勘歉收情况,认定减租办法。地方发生普遍耕地因灾歉收获量不及三成者,应予免租。
  对"三七五减租"台湾当局十分重视。陈诚强调:"民意机关是否代表民意,县市长是否系革命的县市长,皆以其对三七五减租的态度为一大测验。"各县市也设立"三七五减租"委员会。到1949年7月,"三七五减租"基本实施完毕。
  第二步:"公地改领"。
  日据时期,日本殖民政府和日本移民占有大量土地,台湾光复后国民党政府接收了这些土地,名曰"公地"。1948年4月,台湾省政府颁布《台湾省放领公地扶植自耕农实施工作要点》,划出所接收土地中的零星部分,向无地或少地的农民出售。这种小规模的试办公地改领,因次年推行"三七五减租"而暂时中止。1951年6月,台湾"行政院"核定"台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法",开始以贷款方式向农民大规模实施公地改领。实施办法是以放领土地的作物全年总产量的两倍半为地价,按承租耕地的现耕农、雇农,耕地不足的佃农、半自耕农等顺序承领土地,承领者分10年向当局偿还地价,还清后即为土地所有者,承领土地按质量分为三等,按承领人的家庭人口和耕作能力酌定承领面积。
  公地改领从1951年初至1976年分26年内分数期办理,共放领地13.9万公顷,占全部公地的76%,平均每户承领0.49公顷。公地放领的实施,将"国有"耕地的所有权转移给农民所有,既调动了农民的生产积极性,又增强了农业生产基础。因为,承领公地的价款负担较"三七五减租"轻,农民可从中获益,而放领公地的地价收入,则主要用作扶植自耕农基金和发展农业生产基金,以改良水利设施和增加农业贷款。
  第三步:"耕者有其田"。
  为进一步深化"土地改革",1952年7月24日,国民党中央改造委员会召开第371次会议,确定下一阶段的土改中心为实施"耕者有其田",并提出三条基本原则:采取温和手段;在不增加农民负担基础上使其获得土地,兼顾地主利益;地主所获地价由政府引导转向工业。11月12日,陈诚主持的"行政院"通过"实施耕者有其田条例",但在送交"立法院"审议时,遭到"立法院"内保守势力的阻遏,陈诚坚持己见,并得到蒋介石的支持。1953年1月26日,蒋介石下令颁布《耕者有其田条例》,并规定自1953年5月1日起实施。
  此条例内容是:台湾土地分为26个等级,第1等级为最肥沃的土地,依次类推,第26等为最贫瘠的土地。地主拥有土地的最高限额为中等水田3甲,计43.5亩,或中等旱田6甲,计87亩。如保留上等肥田,则限额酌情下压。凡超过限额的地主所占耕地,一律由"政府"征购后转售给无地或少地农民。"政府"卖给农民的价格为耕地全年收获总量的两倍半,购地农民分10年向当局偿还地价,还清后即为土地的主人。
  "政府"也分10年向地主偿付地价,支付方法是采取债券和股票相结合的方法。其中刀%为土地债券,由台湾土地银行发放,按农作物如稻谷、甘薯等计值,年利率4%,本利合计分10年均等清偿。另外30%为股票,"政府"在征购地主土地的同时颂布了"公营事业转移民营条例",将一些原由官办的企业卖给私人,其中水泥、纸业、工矿、农林四大官营公司转移民营,这样就直接迫使地主把卖地所得转为工业投入。
  到1953年底,台湾当局已征购地主土地139300多公顷,占全部出租耕地的56%;被征购土地的地主计106049户,占地主总户数的59.3%;承领农户计194823户,占佃农总户数的64%。虽然"公地放领"和地主自行出售土地沿续到了70年代,但从总体上看,以1949年的"三七五减租"为起点,到1953年底,以"耕者有其田"为基本内容的"土地改革"已大体完成。
  台湾的"土地改革"通过层层递进的"三部曲",对台湾的农业、工业乃至整个社会都产生了十分重大的影响,主要表现在:
  首先,土改使台湾农村的阶级结构发生了显著的变化。大量的无地农民成为自耕农。1949年台湾总农户中,自耕农占36%,半自耕农占25%,佃农占39%;到1960年情况发生了很大变化,自耕农占64%,半自耕农占21%,佃农则下降为15%。而地主也产生分化,一部分转变为自耕农,另一部分转人工商领域,实力得到发展后摇身一变又成为工业巨子。如号称台湾"四大豪主"的辜振甫、林犹龙、林伯寿、陈启清,就控制了台湾水泥。纸业、工矿、农林等四大公司的大部分股票。土改使大批农民获得土地,自耕农经济成为台湾农业经济的主体,取代了原来占统治地位的租伯经济。传统的地主佃农关系,已被经济业务往来关系所替代。
  随着农民经济地位的上升,其政治权力和社会地位也得到提高,一些较富裕的自耕农担任了乡村政权中的领导职务。到50年代后期,乡镇代表只有23%是地主,69%都是自耕农,7%是工商业者。土改基本摧毁了台湾农村的封建租佃关系,从而建立了新的农村政治结构。
  其次,农民的生产积极性大大提高。"三七五减租"实施以后,一方面地租减少了,另一方面地价猛跌,使佃农购买土地的费用减少,增加了佃农转为自耕农的机会。"公地放领和耕者有其田"使越来越多的农民成为土地的主人,而大大激发了农民的生产热情。农民愿意增加劳动投人和财力投资,以便在现有耕地面积下追求产量的极大值。农业的发展,为工业积累了资金,提供了原料,开拓了市场,准备了劳动力。正如台湾学者所指出,没有农业的发展,便没有工业的进步;没有"土改",则没有农业的发展。因此,"土改"对台湾经济起飞作出了"基础性贡献。"
  但是,台湾的"土改"也有它不尽完善之处。
  首先,地主阶级的利益在一定程度上还得到了保护。在实行"耕者有其田"这一关键性的步骤中允许地主保留水田3甲,旱田6甲。而当时台湾农户平均的经营面积只有1.18公顷。在实行"公地放领"时,明文规定承领公地的佃农每户不得超过1甲。结果受领农户平均每户才0.49公顷。另外,很多从大陆迁台的官僚贵族,凭借随身携带去的金钱,也承揽了不少土地。地主即使得到一定限制,但仍然过着比农民优越得多的生活。在政治上,地主原来在村中称王称霸,加之其文化程度、经济实力、交际能力、社会影响等许多方面比农民占有更多的优势。土改虽打击了部分地主,但并未触动地主根本的政治权利。农村中农会、水利会等农村各级基层组织,仍多由地主豪门把持垄断。
  其次,土改实际上是以自耕农的小土地私有制取代地主的大土地私有制。为了确保"耕者有其田"的成果,台湾当局严格执行私人拥有耕地的限额,并极力限制雇人佃耕,这固然防止了土地兼并现象的重演,但随着农民土地的世袭和分家增户,土地越割越细,单位农户耕地面积越来越少,这就严重影响了农业机械化和实施大型水利建设。从长远看,不利于台湾现代化大农业的实现。
  台湾的"土地改革"虽有一定的局限性,但毕竟成功地使台湾农业迅速恢复到战前最高水平,并带动了台湾工业经济的恢复。正如台湾当局所称,这种"温和的土改"是一次"合理的、不流血的革命。"蒋介石也认为,这种土改方法"使经过"土改"后的地主,能同时参与国家的工业建设。"
  总之,台湾"土改"虽是国民党政权乱中求稳的权宜之计,但也不失为蒋介石的明智之举。
□ 作者:何虎生

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